美国封存本土丰富稀土不开采 反诉中国限制出口(图)

李振国

开发稀土，严重破坏了中国的环境。图为江西信丰过度开发稀土后留下的尾砂山。 本报记者 周科／摄
贸易自由与贸易保护本是一对矛盾，但是，如今他们却并行不悖地出现在西方对华的贸易争端中。
最明显的例子是美国最近一周来频繁的动作：美国总统奥巴马3月13日宣布，美国已联合欧盟和日本向世界贸易组织提起一项针对中国限制稀土出口的贸易诉讼；19日，美国商务部终裁认定中国输美钢制车轮存在倾销和补贴行为；20日，美国初裁认定，中国输美晶体硅光伏电池及组件接受了2.9％至4.73％不等的补贴；也是在20日，美国商务部做出两项终裁，认定中国大陆和中国台湾地区输美二苯代乙烯增白剂存在倾销行为，认定中国输美镀锌钢丝存在倾销和补贴行为。
如此的“防守”与“进攻”并举，美国的目的很明确：既要狙击对美国产业构成威胁的进口产品，也要确保美国亟需的战略产品进口畅通。
美欧能够“扭曲规则”
西方国家提起贸易诉讼，通常的目的都是“限制中国出口”，而关于稀土的纠纷与其他贸易争端有点不大一样，是“要求中国出口”。
长期以来，中国以不到世界50％的稀土储量来供应全球90％以上的稀土用户，多年来，稀土开采区面临巨大的环境压力。从2008年开始，出于对环境和资源的保护，中国对稀土实行严格的出口配额管理。2010年，中国政府开始对稀土资源的整合，目的是改变中国“稀土大国”却掌握不了“稀土命运”的被动格局。
中国整合稀土的系列政策引起美国等西方国家的不满，他们多次起诉，称中国的稀土政策有违世贸规则，尽管美国多年前就已封存丰富的稀土资源，但这丝毫不会影响它借WTO向中国发难。
2009年6月，美欧就曾将中国铝土、焦炭、萤石、镁等9种原材料出口政策诉至WTO“投石问路”。今年初美欧赢了针对中国9种矿产资源的世贸官司，这增加了西方对在稀土案上赢中国的信心。
WTO在总的原则上虽然要求成员国共享市场资源，但对成员国的某些特殊要求也以“例外条款”的形式给予尊重。中国在10年前加入WTO时，就在签署的议定书中列出了84种产品的出口可以援引“例外条款”加以限制，但是稀土并不在其范围之内。
尽管中国现在多次强调：出于保护环境和可持续发展的目的加强对稀土开采和出口管理，符合世贸组织规则中关于保护可用尽自然资源的例外条款。但是，美日欧坚称中国对稀土管制有违WTO规则，这次他们起诉中国他们有一条重要理由：中国的出口限制政策提高了中国以外地区的原材料价格，同时压低了中国国内价格。这种政策导致下游生产商面临巨大压力，并被迫将业务、工作岗位和技术转移至中国。
对于争议，对外经贸大学国际经济研究院院长桑百川分析：“9种原材料出口诉讼案时我们也提到保护环境，我们的理由也能成立，但是涉及到太多国家的利益，他们会说——你保护环境可以，但是不一定要采取出口限制政策。”
“在原材料出口管制贸易诉讼案中，中国已充分领教了西方的厉害。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育 (微博)说，在美欧主导下制定的世贸组织规则本身就并不完全公平，即使是本身公正的原则，凭着娴熟的玩弄规则技巧，美欧西方国家也常常能够成功地扭曲，反而给依据世贸规则初衷维护自己合法权益的发展中国家和地区扣上“违规”的帽子。
在中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌看来，这次稀土争端不是出于策略而是一种战略考虑，美国通过起诉却能够达到“心理威慑”的作用。“美国就是要打掉中国战略资源的主导权，他们从各方面把你的资源主导权给瓦解掉。”

发达国贸易保护主义有增多趋势
9种原材料和稀土，西方国家拉着贸易自由的大旗对中国进行起诉，但是在其他领域，它们则是动用贸易保护的“大棒”。
商务部曾透露，中国连续多年成为全球遭受反倾销调查和反补贴调查最多的国家。中国成为“国际贸易保护主义”的最大受害者，从轮胎、钢材再到陶瓷等，经常成为反倾销调查的对象。
2008年，金融危机后，世界贸易保护主义抬头，美国国会在经济拯救法案中增加了购买国货条款，第一个竖起保护主义大旗。同时，美国为保护主义兴起做了“充足的功课”，仅在“国家安全”的名义下就有从1917年的《与敌贸易法》到2007年的《外国投资与国家安全法》等十来部法律法规，此外还有诸多涉及反垄断、反倾销等与保护主义相关的法律法规。江涌说：“任何一个美国不喜欢或有挑战性的竞争对手，美国都可随便用某一种名义加以拒绝。”
最近一周来美国密集的贸易保护行动表明，近一段时间，美国的贸易保护主义急剧抬头。“WTO本身就具有保护机制，对一些国家又赋予特别的机制，这些年他们针对中国的反倾销一直处于第一位并不奇怪。在当前危机下整个世界经贸大国都在退缩，贸易保护主义在衰退形势下都会激发出来，尤其是美国”。江涌说。
张燕生也认为，如今贸易自由主义有向西方保护主义回归的趋势，从理论上说这叫全球化失控。“美国推动全球化的目的是为了最大限度地得到全球化的红利，他让世界各国提供如劳动力、石油等资源，价格则按美元计价，最后怎么可能是我们受益呢？”
华盛顿著名智库卡内基国际和平基金会高级研究员、世界银行驻中国前首席代表黄育川接受新华社记者采访时说，现在有一种趋势正在形成，即发达国家的贸易保护主义越来越多，而贸易开放越来越少。

利益说了算的“任意主义”
无论是以贸易自由的名义，还是以贸易保护的名义，在贸易争端中，西方国家总是能找到有利于自己的武器。它们不仅利用WTO的相关法规，还利用国内法，比如美国对高新技术的管制就如此。
“关键是话语权在起作用。”国家发改委学术委员会秘书长张燕生说，当发展中国家在全球贸易体系中发挥越来越重要的作用并重塑造贸易新规则时，发达国家则开始从“压你开放”到“管国内政策”。他们会说中国的劳工标准低应该提高、环境成本应该提高，这实际已有超越WTO超越多哈谈判的趋势。“稀土就是这样，本来中国管制没有问题，但是提高了西方进口的成本，西方又说这不行。他们掌握话语权，能够把坏的说成好的、总之是要符合他们的利益。”
江涌说，在解决贸易争端时，即使美国发现现有的法律体系不能起到保护本国利益，也会很快地缔造出新的机制，比如最新的TTP（跨太平洋合作伙伴关系协定），“关键是西方和美国有一整套的霸权机制，即使没有，他们也可以很快造出来。”
曾有学者总结，国际贸易更像是一种任意主义：当西方国家暂时不需要的商品就对中国进行贸易制裁，实行贸易保护主义；他们国内需要的商品就强迫中国扩大出口，强调自由贸易。
在江涌看来，国际贸易也并非像任意主义那样“随心所欲”，西方国家奉行的是哲学上的“实用主义”，“具体是贸易自由还是贸易保护，要看哪个对自己的经济有益，总之是以国家利益最大化来实施。”
知名财经作家张捷在接受《国际先驱导报》采访时说：西方对于中国等发展中国家的双重标准在于 “你强的地方他保护，他强的地方推行贸易自由。”
在国际贸易中，“自由”与“保护”随机应变不是今天才有。多位专家均提到英国和美国的例子，英国1860年推行自由主义，而英国衰落后则奉行贸易保护主义，当美国控制世界时又接过自由贸易的大旗。
张捷说：“自由贸易的背后是美元的霸权，如果没有美元结算权美国就是孤立主义，当年英镑通行世界的时候英国也曾要求中国开放口岸进行贸易。”在张捷看来，自由贸易的核心是微观经济学，微观经济学的基本假设是市场没有垄断，有垄断等就是宏观经济学要政府干预了，全球货币如果是被垄断的，就不具备自由贸易的理论假设。

西方阻挠中国改变“稀土命运”
为了保护自己的环境，美国、澳大利亚等国都到国外寻求稀土资源。而长期以“白菜价”出口稀土的中国刚刚计划开始保护环境，对稀土开采和出口采取必要的管理，立刻引起它们的反对
除了石油，从没有一种资源能像稀土现在这样举世瞩目。“中东有石油，中国有稀土”这样的说法让拥有丰富稀土资源的中国人为之骄傲。但如今，中东部分产油大国已赚得盆盛钵满，稀土供应占全球九成以上的中国却要长期忍受稀土被贱卖的现实。
美日阻挠中国整顿稀土秩序
稀土元素虽然在地壳中绝对量很大，但真正具有工业化开采价值的稀土矿床并不多，主要集中在中国、美国、哈萨克斯坦等几个国家。
中国拥有世界上储量最多、品种最全的稀土资源，已知的17种稀土元素，中国都有一定储量。1986年，中国稀土产量首超美国。美国一份名为《稀土元素——全球供应链》的报告统计显示，2009年，中国稀土储量为3600万吨，占全球稀土储量的36％，产量为12万吨，占世界稀土产量的97％。与之形成鲜明对比的是，美国稀土储量为1300万吨，占世界稀土储量的13％，而产量很低，所需稀土资源主要从中国进口。
然而，中国不仅没有从宝贵的稀土资源中获得应有的利益，反而付出沉重的环境和资源代价。
中国国内稀土界素有“南赣州、北包头”之说。在重稀土资源丰富的赣州，稀土开采一度使用的池浸工艺被称为“搬山运动”——先砍树后锄草，然后剥离表层土壤，所到之处山体植被都会遭受难以修复的破坏，浸出、酸沉等工序产生的大量废水富含硫氨、重金属等污染物，严重污染饮用水和农业灌溉用水。而在包头，虽然轻稀土为主的稀土矿开采过程对环境的破坏力相对较小，但矿石的分离和冶炼过程仍不可避免对环境造成污染。
不仅如此，我开采稀土过程中的浪费更为惊人。据徐光宪介绍，包头主东矿年开采铁矿石1000万吨中含稀土50万吨，其中利用10％，浪费10％，其余80％进入尾矿坝。
与此同时，我国稀土出口增长过快，走私也很严重。有关数据显示，2010年我国出口稀土39813吨，比原计划高出9555吨。与此同时，稀土走私继续泛滥，据统计，在2009年前后不到一年的时间里，我国海关连续破获稀土走私大案，涉案稀土总量上万吨。
如果继续不加限制地开采，我国的稀土资源将会日趋枯竭。早在三年前，“稀土之父”、中国科学院院士徐光宪就指出，我国南方五省蕴藏着非常宝贵的中重型稀土，如果按照当时的开采速度，10年就会开采完了。而按照目前的状态开采稀土，世界最大稀土矿白云鄂博矿稀土资源甚至可能在30年内消失。
虽然付出了如此沉重的环境和资源代价，但是长期以来，中国并未把资源和环境成本未计算在内，一直以“猪肉”甚至“大白菜”价格向美国和日本等国大量廉价出口稀土资源。从上世纪90年代开始，美国等国家相继关闭本国矿山，转而从中国进口。一旦中国稀土资源枯竭，就要反过来向美国和日本购买稀土，届时，他们可能会以上百倍、上千倍的价格“出售”稀土材料。
美国等为何不开采本国稀土
为保护环境和资源可持续开发，中国近年来对稀土开采和出口等方面采取了必要的管理措施，但却在国外引起很大争议。事实上，与其说中国垄断稀土供应，不如说其他国家国内行业准入门槛过高。
以美国为例，美国的稀土资源探明储量仅次于中国和独联体国家，位居世界第三。其位于加利福尼亚州的芒廷帕斯矿山，是中国以外地区已发现的最大稀土矿山，上世纪60年代中期至80年代末，该矿山一度是全球稀土第一大供应源。2007年4月，美国钼矿公司宣布重新开发已关闭五年的芒廷帕斯稀土矿，并在2008年进行了恢复性生产。虽然目前已恢复了开采，但规模仍然不大。
对此，江西依路玛稀土发光材料有限公司董事、首席科学家唐寅轩认为，美国一向重视国内环保问题，芒廷帕斯矿当年停产的一个重要原因即环境污染。如今，芒廷帕斯要恢复生产，必须经过严格的环境评估，大规模开采起码还要2年到3年，而且环保投入会非常大，在综合开采成本上肯定要比中国稀土开采要高很多。
同样，环境因素有助于解释澳大利亚矿业巨头——莱纳斯矿业公司，为何在马来西亚建设稀土冶炼厂。这座号称世界最大的稀土冶炼厂耗资2.3亿美元，主要冶炼采自澳大利亚的稀土。由于忧虑对环境造成污染，马来西亚当地环保人士和民众数次对该稀土冶炼厂的建设运行表示抗议，迫使该项目一度缓建。这一新障碍也给众多外企翘首企盼的稀土加工厂新址蒙上阴影。
最近几年，美国、日本、澳大利亚等国都在积极寻找能够替代中国的稀土货源，近几年，在越南、马来西亚等国家和地区也相继发现大型稀土矿床。但部分企业负责人私下表示，由于这些国家的稀土资源相对较少，稀土采矿业处于起步阶段，面临的环保压力比较大，一个新项目从规划到投产，即使顺利也要数年时间，因此短期内对中国的依赖仍难改变。
此外，轻、重稀土供应的结构性矛盾短期内依然难以解决。澳大利亚工业矿物有限公司执行董事达德利·金斯诺思曾预计，到2015年，虽然非中国供应的轻稀土资源可以满足除中国市场外的全球市场需求，但中重稀土供应只能满足其50％的需求。这意味着，另外50％的中重稀土仍将来自中国。

专家建言：中国敢在稀土案上“耗下去”
要利用这两年左右的时间，练好“内功”，在国内外稀土生产销售环节上加快布局，西方国家即使胜诉，也无法实现他们的初衷，从而收釜底抽薪之效，这才是稀土之争的治本之道
《国际先驱导报》记者王亚光、沈洋、任会斌发自北京3月13日，美国、欧盟和日本就中国稀土出口限制措施向世界贸易组织（WTO）提起诉讼。此举使近年来西方国家与中国关于稀土问题的争端升级，结局如何，令人瞩目。

不是没有胜算
美欧日三方声称，中国对稀土、钨、钼的出口限制措施违反了WTO规则。
中国政府驳斥了上述指控，表示“中国无意限制贸易自由，更无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业，中国政府的目标符合世贸组织规则。”
针对此次争端，WTO总干事帕斯卡尔·拉米说，美欧日与中国围绕稀土问题争端的焦点是双方对世贸规则和义务的不同解释，并非某一方不履行义务的问题。
“每个国家都有权利保护自身资源与环境，而中国的稀土此前十多年的恶性出口既压低价格又破坏环境，目前整肃稀土出口秩序，正是维护自身利益的合理主张，中国限制稀土出口有理有据。”国内知名财经评论家叶檀撰文如是指出。
南开大学法学院院长左海聪分析认为，“类似贸易诉讼都有商业和政治的动机，但是这一次的诉讼以商业利益推动为主，是有贸易集团（进口、消费稀土的企业）在背后推动，推动达到一定程度，就转化成政府行为，诉诸WTO。”
很多学者认为，目前的形势对中国不是很有利。对外经贸大学中国世界贸易组织研究院副院长屠新泉预计，中国打赢这场官司也不是完全没有希望：“一方面，中国去年的稀土出口配额的使用率只有60％左右，表明中国的出口配额政策并没有对国外稀土需求产生限制；另一方面，中国在稀土的国内生产方面实行了总量控制政策，对内对外一视同仁，这为中国提供了抗辩的理由和机会。”

一颗红心 两手准备
根据世贸组织争端解决机制规则，接下来争端各方首先进行至少60天磋商，争取通过磋商消除分歧。若磋商无法达成一致意见，美欧日可要求在世贸组织争端解决机制下成立专家组予以调查，而成立专家组调查到宣布最终裁定结果大概会持续两年左右。
接受本报记者采访的专家一致认为，在两个月的磋商中，双方达成协议较为困难，成立专家组的可能性极大。屠新泉指出这次诉讼中国的胜算不会太大，“从以往经验来看，被告方在WTO获得有利裁决的几率很小。”因此，在即将到来的世贸组织稀土之争中，“我们需要一颗红心两手准备。”
一方面力争在世贸组织胜诉，争取最好的裁决结果；另一方面要利用这两年左右的时间，练好“内功”，在国内外稀土生产销售环节上加快布局，西方国家即使胜诉，也无法实现他们的初衷，从而收釜底抽薪之效，这才是稀土之争的治本之道。
假如中国败诉，短期来看，中国的稀土出口量需要增加，会吃一点亏。“但是从长期来看，影响不大。我们可以在控质量的同时，把稀土成本和价格提上去，以抑制其他国家的需求。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育这样提出。
首先整合国内资源，尤其是南方的稀土资源，由大企业、央企主导，让企业自主决策，这样也有利于宏观调控，“出口管制仅是对稀有资源管理的一种手段，但并不是唯一的手段，更好的方式还是通过企业整合加快国内产业治理。”
其次，凭借技术优势在世界范围内整合资源。虽然中国在中游加强稀土分离提纯环节拥有其它国家所不及的优势，但中国稀土产业上中游过剩，下游高档产品不够，具有高技术含量、一定难度的基础器件做不了，依赖国外进口。
“如果发达国家起诉中国稀土出口案件能耗上两、三年，中国做好资源整合，即使败诉，也不会有太大的损失，到时让美日欧国家赢到一个胜诉的名声，但是得不到实质好处。”梅新育这样表示。